کنگره چگونه می‌تواند اختیارات رئیس جمهور در توقف موقت اجرای قوانین تحریمی را محدود کند!؟ + تصریح متن برجام

محمد علی مسعودی – رجانیوز: یکی از امتیازهای مهم که ایران در مذاکرات هسته‌ای به دنبال آن بود، لغو کلیه تحریم‌های اقتصادی، مالی و بانکی در روز امضای توافق بود. این مساله بارها از سوی رهبر انقلاب مورد تاکید قرار گرفت.

به گزارش رجانیوز، در دیدار اخیر رهبر انقلاب با اعضای مجلس خبرگان نیز ایشان به صراحت بر لغو تحریم‌ها تاکید کردند و فرمودند که اگر قرار نباشد تحریم‌ها برداشته شود، معامله‌ای هم در کار نخواهد بود.

در توافق جامع (برجام) برای هر دسته از تحریم‌ها سرانجامی در نظر گرفته شده است. تحریم‌های اتحادیه اروپا قرار است تعلیق شود، تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل قرار است لغو مشروط شود به گونه‌ای که با اعتراض یکی از اعضای برجام بعد از ۳۰ روز بازمی‌گردد و تحریم‌های آمریکا نیز قرار است به صورت موقت اجرایش متوقف شود.

در این یادداشت می‌خواهیم به طور دقیق‌تر تعهد آمریکا در برداشتن تحریم‌ها را بررسی کنیم.

رئیس جمهور آمریکا وفق اختیاراتش تحریم‌ها را موقتا متوقف می‌کند

در بند ۱۱ از ضمیمه پنجم برجام آمده است:

در ترجمه وزارت خارجه آمده است:

«ایالات متحده آمریکا، وفق اختیارات ریاست جمهوري، اقدام به صدور دستورهاي توقف که از«روزاجرا» واجد اثر می شود، خواهد نمود که موجبات توقف اعمال تحریم هاي مرتبط هسته اي مبتنی بر قوانین موضوعه به نحو مصرح در بخش هاي  17-1تا  17-2 این پیوست را فراهم خواهد کرد.»

همانگونه که مشاهده می‌شود دولت آمریکا متعهد شده است تا بر اساس اختیارات رئیس جمهور در توقف تحریم‌ها، این کار را انجام دهد. در متن انگلیسی مشاهده می‌شود که به پدیده‌ای با نام «waivers» اشاره شده است. «ویور یا صرف‌نظر کردن» از اجرای قانون، اختیاری است که در قوانین آمریکا برای رئیس جمهور آمریکا در نظرگرفته‌اند تا در صورت احساس نیاز دولت از اجرای قانون صرف‌نظر کند. البته این رویه حقوقی در آمریکا بی حساب و کتاب نیست و «صرف نظر کردن» از اجرای قانون دارای ضوابط مشخصی است.

نکته مهم و حقوقی قابل توجه این است که دولت آمریکا در تعهد خود برای برداشتن تحریم‌ها به اختیارات رئیس جمهورش استناد کرده و تاکید کرده است که «وفق اختیارات» این کار را خواهد کرد. چرا این نکته مهم است؟ این یک زیرکی دولت آمریکا بوده چرا که این احتمال وجود دارد که اختیارات رئیس جمهور آمریکا تغییر کند و دست رئیس جمهور در برداشتن تحریم‌ها محدودتر شود، که در این صورت بر اساس برجام نقض عهدی صورت نگرفته است.

اختیارات رئیس جمهور آمریکا در صرف نظر کردن از اعمال تحریم‌ها دقیقا چگونه است؟

برای درک بهتر از این واقعیت نیاز است ابتدا با فرایند «صرف نظر کردن» بیشتر آشنا شویم. در قوانین موضوعه آمریکا که در کنگره این کشور تصویب می‌شود، بخشی به عنوان «ویور» یا «صرف نظر کردن» وجود دارد. توجه به این نکته مهم است که این بخش در تمامی قوانین آمریکا به یک شکل نیست و برای تمامی قوانین نیز وجود ندارد. کیفیت «صرف‌نظر کردن» و بودن یا نبودنش بنا به تشخیص قانون‌گذار (کنگره) می‌باشد. پس اینگونه نیست که به صورت مطلق و در تمام قوانین رئیس جمهور آمریکا اختیار «صرف‌نظر کردن» داشته باشد. این اختیار مورد به مورد در قوانین موضوعه بیان می‌شود و اگر در یک قانونی این اختیار نیامده باشد به معنای این است که رئیس جمهور آمریکا اختیار «صرف‌نظر کردن» از آن را ندارد.

برای درک بهتر یک مثال واقعی از قوانین آمریکا بیان می‌شود. قانون معروف NDAA که بر اساس آن بانک مرکزی و فروش نفت ایران تحریم شد. در این قانون و در بخش ۱۲۴۵ که مربوط به تحریم‌های ایران است، در بند (c) دولت آمریکا موظف به بلوکه کردن دارایی‌های موسسات مالی ایرانی از جمله بانک مرکزی ایران که در آمریکا شده است.

برای این بند که بر اساس آن دارایی‌های موسسات مالی ایرانی و بانک مرکزی ایران در آمریکا بلوکه می‌شود، قابلیت استفاده از اختیار «صرف‌نظر کردن» دیده نشده است و اختیاری برای رئیس جمهور آمریکا در این زمینه در نظر گرفته نشده است.

اما در بند d بخش ۱۲۴۵ این قانون که درباره تحریم همکاری با بانک مرکزی ایران است برای رئیس جمهور آمریکا اختیار «صرف‌نظر کردن» در نظر گرفته شده است.

مشاهده می‌شود که اختیار «صرف‌نظر کردن» از اجرای قانون مشخص و محدود است. در قانون مشخص شده که رئیس جمهور آمریکا تنها می‌تواند برای ۱۲۰ روز از این اختیار استفاده کند و باید یک گزارش به کنگره ارایه بدهد که در آن مشخص کرده باشد  «صرف‌نظر کردن» از اجرای این قانون برای امنیت و منافع ملی آمریکا ضرورت داشته است. برای ادامه یافتن این وضعیت نیاز است که قبل از اتمام ۱۲۰ روز قبلی گزارش جدید به کنگره ارایه شود.

وقتی رئیس جمهور آمریکا از اختیار «صرف‌نظر کردن» استفاده می‌کند، مدت محدودی دارد و در صورت اینکه کاری برای ادامه یافتن این مسیر انجام ندهد قوانین به صورت خودکار مجدد اجرایی می‌شوند. در همین قانون NDAA اگر بعد از ۱۲۰ روز که از اولین «صرف‌نظر کردن» گذشت دوباره رئیس جمهور آمریکا درخواست استفاده از اختیار «صرف‌نظر کردن» را به کنگره ارایه ندهد، قانون به صورت خودکار اجرایی خواهد شد.

پس مشاهده می‌شود که به صورت طبیعی گذشت زمان به سمت اجرا شدن قوانین کنگره حرکت می‌کند و باید در انتهای هر دوره توقف موقت اجرا دوباره در گزارشی به کنگره مورد تاکید قرار گیرد. این معنای کامل و صحیح «توقف موقت اجرا» (Cease The Applications) است.

آيا کنگره می‌تواند اختیار رئیس جمهور آمریکا در صرف نظر کردن از اعمال تحریم‌ها محدود کند؟

سوال مهم که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا کنگره می‌تواند اختیار رئیس جمهور در «صرف‌نظر کردن» از اجرای قانون را محدود کند؟

در جواب باید گفت که این شدنی است. کنگره به دو صورت می‌تواند این محدودیت را اجرا کند. اول اینکه به طور کامل آن بند قانون تحریمی را از حیطه اختیارات رئیس جمهور برای «صرف‌نظر کردن» از اجرا خارج کنند. یعنی همانند بند c از بخش ۱۲۴۵ قانون NDAA که برای رئیس جمهور آمریکا اختیاری برای «صرف‌نظر کردن» در نظر نگرفته است، سایر قوانین تحریمی را نیز به این صورت تنظیم کند. البته بعید است که کنگره دست به این اقدام بزند. این حرکت عملا به معنای عدم اجرای برجام خواهد بود.

اما گزینه دیگری که کنگره آمریکا می‌تواند انجام دهد محدود کردن دامنه این اختیار و سخت کردن روند اجرایی آن است. برای مثال در قانون NDAA که این اختیار به رئیس جمهور داده شده است تا هر ۱۲۰ روز یکبار بتواند از اختیار «صرف‌نظر کردن» استفاده کند، می‌تواند این بازه زمانی کوچک‌تر شود. یعنی ۱۲۰ روز تبدیل به ۳۰ یا ۴۰ یا ۵۰ روز یکبار شود. این کم کردن بازه زمانی دو اثر مهم خواهد داشت. اولا فرایند اداری و اجرایی استفاده از اختیار «صرف‌نظر کردن» سخت می‌شود. ثانیا به دلیل کوتاه شدن بازه زمانی ریسک همکاری اقتصادی با ایران را بیشتر خواهد کرد.

نکته دیگر این است که کنگره چه زمانی می‌تواند این تغییر محدوده اختیارات رئیس جمهور را انجام دهد. بعید است که کنگره در مقطع زمانی رسیدن به روز اجرا دست به این کار بزند. دلیلی برای این کار وجود ندارد و از آنجایی که تنها در این مقطع ایران باید تعهدات خود را انجام دهد، نیازی به تغییر در محدوده اختیارات رئیس جمهور نیست.

اما بعد از فرارسیدن روز اجرا این تغییر اختیارات می‌تواند صورت بگیرد. روند قانون‌گذاری در آمریکا نیز این فرصت را برای کنگره مهیا می‌کند. قوانین کنگره بازه‌های زمانی ۵ ساله داشته و بعد از ۵ سال باید دوباره بررسی و اصلاح، یا تمدید و یا لغو شود. قانون جامع تحریم ایران (سیسادا) که در سال ۲۰۱۰ تصویب و از ۲۰۱۱ اجرایی شد، در ۲۰۱۶ زمانش تمام شده و نیاز به بررسی مجدد دارد. در همین فرصت است که کنگره می‌تواند محدوده اختیارات رئیس جمهور در «صرف‌نظر کردن» را کم و زیاد کند. در نتیجه هیچ مانع جدی در مقابل کنگره وجود ندارد.

در جمع‌بندی باید گفت که کنگره آمریکا می‌تواند بدون نقض برجام برداشته شدن تحریم‌های مشخص شده در برجام را محدود کرده تا جایی که عملا بی‌اثر شود.